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Thomas Arends

Bund und Länderhaushalt: Wer nicht misst, wird nicht gekürzt

·9 min
Thomas Arends
Autor
Thomas Arends
Management Consulting, Interim-, Projekt-, Qualitätsmanagement
Inhaltsverzeichnis

Es gibt eine Frage, die in jeder Haushaltsdebatte gestellt werden müsste und nie gestellt wird: Was ist beim Empfänger angekommen? Nicht wie viel ausgezahlt wurde. Nicht wie viele Maßnahmen durchgeführt, wie viele Teilnehmer erreicht, wie viele Meilensteine abgehakt wurden. Sondern was sich beim Adressaten verändert hat, und wie das gegen den Zustand ohne die Maßnahme aussieht.

Diese Frage wird nicht gestellt, weil ihre Antwort nirgends existiert. Und sie existiert nicht, weil niemand ein Interesse daran hat, dass sie existiert.

Eine Übersicht
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BereichVolumen 2026Was fehlt
Zuwendungen und Förderprogramme60 bis 80 MrdErfolgskontrolle, gesetzlich vorgeschrieben, faktisch nicht vorhanden
Beschaffung in Bau, Wehrtechnik, IT80 bis 110 MrdPreisprüfung, wo kein Wettbewerb existiert
Steuervergünstigungen des Bundes18,4 MrdWirkungsprüfung und Befristung
Verwaltung der Grundsicherungrund 8 Mrd (Ist 2025)Stückkosten je Vorgang
Externe Beratungmehrere hundert Miojede Form von Evaluation
Bund-Länder-Transferszweistellige MilliardenZweckzurechnung
Gesamthaushalt524,5 MrdBilanz, Abschreibung, Kosten-Leistungs-Rechnung

Jede Zeile beschreibt denselben Defekt in anderer Ausprägung. Es fließt Geld, und es fehlt die Angabe, was dabei herauskommt.

A. Wo die Verschwendung liegt
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Der Bundesrechnungshof dokumentiert das seit Jahrzehnten fallweise. Eine Steuerermäßigung für Handwerkerleistungen, die nach seiner Prüfung weder Handwerk und Mittelstand stärkt noch Schwarzarbeit reduziert, erhebliche Mitnahmeeffekte erzeugt und trotzdem weiterläuft. Ein Schleusenausbau für 855 Millionen Euro ohne angemessenes Nutzen-Kosten-Verhältnis. Fünfunddreißig Millionen für Diensthandys, die den Zweck nicht erfüllen, für den sie beschafft wurden. Eine Förderinitiative, deren Evaluation bereits 2021 fehlenden nachhaltigen Nutzen zeigte und die weiterfinanziert wird.

Die Generalsanierung der Riedbahn hat sich von 0,5 auf 1,5 Milliarden Euro verdreifacht. Das Verkehrsministerium hat von der Bahn keine sachgerechte Erfolgskontrolle eingefordert, womit die Erkenntnisse für die vierzig folgenden Korridore verloren sind. Beim nächsten Projekt musste ein Vergabeverfahren aufgehoben werden, weil kein wirtschaftliches Angebot einging. Parallel plant der Konzern, sein Investitionsvolumen binnen drei Jahren um sechzig Prozent zu steigern, in einem Markt, der bereits keine wirtschaftlichen Angebote mehr abgibt.

Die IT-Konsolidierung des Bundes läuft seit 2015. Die Kosten stiegen von einer auf dreieinhalb Milliarden Euro. Von zehn Handlungsfeldern wurde eines konkretisiert, ausgerechnet nicht dasjenige, das Konsolidierung, Standardisierung und Nachfragebündelung zum Gegenstand hat. Zweiundfünfzig Millionen flossen in ein Netz für Behörden, die dessen Sicherheitsanforderungen nicht erfüllen können.

Am klarsten wird das Muster bei der externen Beratung. Auf Anfragen nach dem Informationsfreiheitsgesetz, welche Dokumente zur Evaluation von Beratungsleistungen existieren, antworteten sämtliche Bundesministerien übereinstimmend: keine. Nicht schlechte Evaluationen, nicht veraltete, sondern keine. In derselben Recherche findet sich eine Geschäftsordnung, die sich ein Sozialversicherungsträger für 765.000 Euro erstellen ließ und die als zehnseitiges Dokument mit inhaltsleeren Stichworten endete. Ergebnisse, die beeindruckend aussehen und keine gültige Messbasis haben, sind hier nicht die Ausnahme. Sie sind das Produkt.

B. Der konkrete Fall, gegen das Lebensfähigkeitsmodell gehalten
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Nehmen wir die Grundsicherung, weil sich dort jede Achse des Modells sauber prüfen lässt.

Zweck. Menschen ohne Erwerbseinkommen absichern und in Arbeit bringen. Das ist unstrittig und in beiden Teilen operationalisierbar.

Adressat. Die leistungsbeziehende Person. Nicht das Jobcenter, nicht der Maßnahmenträger, nicht die Kommune.

Messung. Und hier bricht es. Gemessen wird der Anbieter. Ausgezahlte Leistungen, durchgeführte Maßnahmen, Teilnehmerzahlen, Vermittlungsvorgänge. Die Bundesagentur weist als Kennzahl den Einschaltungsgrad aus, rund zwanzig Prozent. Betriebsbefragungen zeigen, dass ihre Vermittlungsdienste bei vierunddreißig Prozent der Neueinstellungen genutzt wurden, aber nur bei fünf Prozent der erfolgreiche Besetzungsweg waren. Der wichtigste Weg in Arbeit sind persönliche Kontakte mit siebenunddreißig Prozent. Keine dieser Zahlen ist am Adressaten gemessen. Sie beschreiben die Aktivität des Apparats, nicht die Veränderung im Leben der Person.

Reaktionszeit. Wie lange dauert es, bis eine erkannte Unwirksamkeit zu einer Änderung führt? Bei den Projektförderungen nach Paragraf 16f SGB II hat der Rechnungshof über mehr als ein Jahrzehnt hinweg Verstöße in allen Verfahrensphasen festgestellt, häufig ungeprüfte Verwendungsnachweise, und hielt fest, dass die ergriffenen Gegenmaßnahmen nicht wirksam waren. Die Reaktionszeit ist damit nicht lang. Sie ist unendlich. Es gibt keinen Regelkreis, weil es keine Rückführung gibt.

Eigenmittelfähigkeit. Der entscheidende Befund. Die Verwaltungskosten der Grundsicherung lagen 2025 bei nahezu acht Milliarden Euro. Veranschlagt sind für 2026 wieder nur 5,25 Milliarden. Die Differenz holen sich die Jobcenter regelmäßig aus dem Eingliederungstitel, was haushaltsrechtlich zulässig ist und sogar auf dem Verordnungsweg vorbereitet wird. Der Apparat, der Menschen in Arbeit bringen soll, finanziert seinen eigenen Betrieb aus dem Budget, das für genau diese Aufgabe vorgesehen ist.

Damit ist die Diagnose eindeutig. Ein System, das seinen Zweckerfüllungsanteil aufzehrt, um seinen Eigenbetrieb zu decken, ist nicht mehr lebensfähig im Sinne des Modells. Es hat den Punkt überschritten, an dem es Ergebnisse für andere produziert. Es produziert sich selbst.

Und hier greift das Bild von der Subvention als dem Kind, das ohne mich nicht lebensfähig ist, mit einer bitteren Wendung. Das abhängige Kind ist nicht der Leistungsbezieher. Es ist die Verwaltung.

C. Warum keine Adressatenmessung entsteht
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Es fehlt nicht die Norm. Paragraf 7 der Bundeshaushaltsordnung verlangt Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, die Verwaltungsvorschriften zu Paragraf 44 verlangen bei jeder Zuwendung eine Erfolgskontrolle mit Zielerreichungs-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitsprüfung. Das ist geltendes Recht und formal strenger als das, was ein mittelständisches Unternehmen an Nachweispflichten trägt.

Was fehlt, ist der Adressat der Norm. Drei Gründe, in der Reihenfolge ihrer Wirksamkeit.

Erstens sind die Kosten von Transparenz asymmetrisch verteilt. Ein Ressort mit belastbaren Wirkungsdaten wird kürzbar, zitierbar, angreifbar. Ein Ressort ohne Daten ist unangreifbar, weil ihm Unwirksamkeit nicht nachgewiesen werden kann. Der erwartete Nutzen einer Messung ist für den Messenden negativ. Nichtmessung ist deshalb kein Schlendrian, sondern das Ergebnis rationaler Akteure unter den geltenden Regeln.

Zweitens gibt es keinen Residualanspruch. In einem Unternehmen misst jemand Kosten, weil ihm der eingesparte Euro gehört. Im Haushalt gehört er niemandem, schlimmer noch, er wird bestraft. Nicht verausgabte Mittel verfallen, und wer spart, bekommt im Folgejahr einen niedrigeren Ansatz. Sparsamkeit ist im Vollzug selbstschädigend. Das erklärt das Dezemberfieber vollständig, und der eigentliche Verlust dabei ist nicht die Ausgabe, sondern ihre Qualität: Verträge im November, unter Zeitdruck, ohne Verhandlungsspielraum, mit dem Anbieter, der sofort liefern kann.

Drittens ist Unschärfe eine Verhandlungsressource. Zwischen Bund und Ländern ist selbst die Bemessungsgrundlage strittig. Die Finanzstatistik weist bestimmte Ausgabenblöcke nicht separat aus, die Abgrenzung nimmt jedes Land selbst vor, und der Bund hält die daraus resultierenden Beteiligungsquoten für nicht nachvollziehbar. Wer die eigene Bemessungsgrundlage definiert, verhandelt besser. Die Nichtmessbarkeit ist an dieser Stelle kein Datenmangel, sondern der ausgehandelte Preis für Autonomie.

Wer das zusammennimmt, sieht, dass der Haushalt funktional kein Allokationsinstrument ist. Er ist ein jährlich erneuerter Ausgleich zwischen organisierten Interessen. Gemessen an dieser Zielfunktion arbeitet er hervorragend: ein Volumen von einer halben Billion, final beschlossen in einer Sitzung von gut fünfzehn Stunden, ohne nennenswerten öffentlichen Konflikt. Wirkungsdaten würden dieses Gleichgewicht zerstören, weil sie Programme angreifbar machen, die als Ausgleich existieren und nicht als Instrument.

D. Wie es aussehen müsste
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Drei Regeln, alle in einem Haushaltsbegleitgesetz umsetzbar, in dieser Reihenfolge.

Sparprämie und Übertragbarkeit zuerst. Ein Ressort darf einen Anteil des Nichtverbrauchten behalten und über Jahresgrenzen hinweg verwenden. Das ist der billigste Eingriff und der einzige, der einen Gewinner erzeugt. Ohne einen Akteur, der von Sparsamkeit profitiert, findet sich niemand, der die beiden folgenden Regeln durchsetzt.

Dann Beweislastumkehr. Jedes Programm oberhalb einer Volumenschwelle läuft nach fünf Jahren automatisch aus. Verlängerung nur gegen vorgelegte Wirkungsmessung. Damit wird Messung zum Mittel des Mittelerhalts statt zum Risiko. Das ist die entscheidende Drehung, weil sie an der Anreizrichtung ansetzt und nicht am Symptom.

Dann Messung beim Adressaten, gegen Kontrollgruppe. Nicht Teilnehmerzahlen, nicht Auszahlungsquoten, nicht Zielerreichung, sondern die Veränderung beim Empfänger gegenüber denen, die die Maßnahme nicht erhalten haben. Jede Kennzahl, die der Anbieter selbst erzeugt, wird binnen zwei Jahren manipuliert. Der Beleg liegt schon vor: Erfolgsquoten in der Arbeitsvermittlung führen dazu, dass die leicht Vermittelbaren bearbeitet und die schwierigen geparkt werden. Und jede Messung braucht ein Toleranzband, sonst trägt sie keine Entscheidung.

Ein Einwand gegen den eigenen Vorschlag gehört dazu: Schlecht gemachte Evaluation frisst fünf bis zehn Prozent des Programmvolumens. Deshalb Schwellenwert, deshalb keine Vollerhebung, deshalb Stichprobe mit Kontrollgruppe statt flächendeckender Berichtspflicht. Sonst entsteht die nächste Verwaltungsschicht, die sich selbst finanziert, und der Fehler wiederholt sich eine Ebene höher.

Was den Druck erzeugen wird
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Nicht Einsicht. Ein Gläubiger. Die Zinsausgaben des Bundes verdoppeln sich bis 2029 auf 66,5 Milliarden Euro und binden dann 11,6 Prozent des Haushalts. Zinsen verhandeln nicht, koalieren nicht und lassen sich nicht vertagen. Ab dem Punkt, an dem sie die Ressortspielräume auffressen, entstehen erstmals innere Verlierer der Intransparenz: Ministerien, die Mittel abgeben, weil andere ihre Wirkung nicht nachweisen müssen. Dann wird Messung als Waffe interessant, und vorher passiert nichts.

Der Staat verlangt vom Bürger, seine Zahlen offenzulegen, seine Herkunft zu belegen und die Angemessenheit seiner Ausgaben nachzuweisen. Er selbst führt keine Bilanz, kennt seine Stückkosten nicht und hat für die Wirkung seiner Programme keinen einzigen Nachweis vorgelegt. Das ist keine Verschwendung aus Nachlässigkeit. Das ist ein Zustand, den niemand ändert, weil keiner der Beteiligten ihn ändern will.

Quellen
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Haushaltsvolumen und Struktur

Einzelbefunde des Bundesrechnungshofs

IT-Konsolidierung

Externe Beratung

Grundsicherung und Arbeitsvermittlung

Zurechenbarkeit zwischen Bund und Ländern